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引入市場化物權理念保護水資源

繼土地之后，水資源也將被納入硬約束管理之中。有媒體近日獲悉，今年“一號文件”名為《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》，按照慣例將于本月底下發。這份文件除了提出要加大水利相關投入外，還著力推出最嚴格的水資源管理制度，針對總量控制、用水效率及污染限制設定“三條紅線”，并將其納入到各級政府評估考核體系之中。
　　
　　如果“一號文件”果然針對嚴厲水資源管理問題而強勢出臺，必然能提高我國水資源的利用效率。同時應當看到的是，我國水資源稀缺與浪費嚴重長期并存的癥結，在于“大鍋水”，之前各項保護水資源的政策努力，由于產權界定模糊、浪費成本外部化等因素而在執行中遭遇不小的阻力。由此，筆者建議，在強調行政監管的同時，理應積極引入市場化的物權理念，為實現水資源高效配置，這是必要的制度創新。
　　
　　數據顯示，我國人均水資源占有量列世界第88位，僅為世界人均占有量的四分之一，是全球13個人均資源最貧乏的國家之一。然而，我國對水資源的利用效率卻十分低下，萬元國內生產總值用水量為610立方米，是發達國家的十幾倍。可見，國內水資源的稀缺性并未在使用中得到應有彰顯，給可持續發展進程帶來“硬傷”。這與商品越稀缺，越能夠提高價格和使用效率的基本市場規律相悖。究其根源，“國家養水、福利用水”的模式，讓保護水資源失去了執行動力。一方面，在國家公共水權的框架下，因為由此產生的效益過程緩慢，很可能在本屆行政任期內無法得到體現，地方政府往往會為發展本地經濟而忽視保護水資源，而短視的績效訴求又弱化了地方政府對破壞水資源行為的監管動力。另一方面，就追求效用最大化的組織與個人而言，保護水資源所付出的成本，無法獲得相應補償，而破壞水資源者，也不必為此付費，節約用水并非是微觀實體的最優選擇。市場激勵和約束機制嚴重滯后，道德風險必然隨之增加。恰因此，對于水資源管理，調控部門追求生態平衡與地方追逐即期效益之間，產生了嚴重的背離。
　　
　　保護水資源早是一項世界性話題。歐美等國從上世紀90年代開始，就接連出臺多項保護水資源和高效利用水資源的法案，“誰用水，誰付費”、“誰排放，誰出錢”、“誰污染，誰治理”的理念，確保了水資源管理的有序進行。英國是世界上最早制定“水法”的國家。
　　
　　“二戰”以后，英國關于水的法律法規進入了全面建設時期，并成立了國家水務理事會。英國水法規定，在供水服務辦公室制定的最高限價范圍內，水務公司有權自行決定供水價格。但水務公司在實施新水價前，必須公布收費計劃，列出各項收費及其依據的明細單。與之類似，法國也成立了流域委員會，專門就流域水問題進行咨詢和立法。法國水務企業有責任公布經營與盈利情況，接受公眾監督。嚴格透明的監管，為市場價格的自發調控讓渡了空間，有助于民眾合理用水意識的形成。
　　
　　眼見“一號文件”將奏響我國水資源保護的序曲，但最終的落實情況仍要視實際操作的力度與能力而定。也正因為此，筆者以為，包括水資源專項立法、監督部門職責認定等后續工作需進一步細化。特別需要強調的是，監管思路理當從行政直接干預向市場化調節過渡，應大力倡導水權分配清晰、環保“費改稅”的改革路徑，這是為節約監督成本的必然之舉。比如，水資源交易市場可以分為兩級，權力部門可以將公共水資源使用權出售給使用機構或個人，交易形式可以是拍賣、競標等。持有水權的各個經濟主體，可以根據實際需求在二級市場上讓渡或者購買水資源使用權利。如若能將水資源污染成本內部化、開放水權交易市場，那么不僅可以體現水資源的稀缺性，而且還可以提高水資源的利用效率。當然，無論是立法工作的推進還是水權交易市場的構建，均不可能一蹴而就，但傳統倚重行政直接調控的思維必須盡早轉向。